調研報告： 俄烏沖突等復雜形勢下我省糧食安全預警和建議
2024-07-03 13:44
一、受供給側沖擊，全球糧食市場價格波動加劇
（一）當前全球糧食價格處于歷史高位
新冠疫情爆發以來，擾動了全球糧食供應鏈的穩定運行，導致糧食價格持續攀升。俄烏沖突通過糧食供應鏈產生傳導效應，進一步沖擊全球糧食市場，推動全球糧食價格快速上漲。2020年5月到2022年1月，聯合國糧農組織食品價格指數上漲了49%，并在2022年2-3月又上漲了17%，突破歷史新高。從指數構成看，植物油、小麥、玉米和肉類價格指數均創下歷史新高。截至3月末，世界植物油價格環比上漲23.2%，玉米價格環比上漲19.1%。
圖1 2000-2022年聯合國糧農組織食品價格指數
全球糧食價格上漲對部分國家產生直接或間接的沖擊。尤其是高度依賴進口糧食和農業投入品的國家，例如埃及、土耳其、孟加拉、伊朗等國60%以上的小麥來自黑海地區，受到的沖擊最直接、最顯著。同時，農產品市場受到的間接影響也同樣顯著。自3月以來，除俄烏兩國外，白俄羅斯、塞爾維亞、印尼等30余個國家均宣布限制糧食出口的措施。
近期我國糧食價格有所波動，但整體可控。從進口端看，一季度，我國累計進口糧食3700.3萬噸，同比略減1.5%，價格同比增長19.8%。從消費端看，一季度全國居民消費價格（CPI）同比上漲1.1%，其中，糧食價格上漲1.7%；我省糧食價格上漲0.9%，略低于全國平均水平。從品種上看，玉米、大豆、小麥價格與國際市場價格聯動性強，均出現明顯上漲。大商所玉米主力期貨合約價格持續三周拉升，4月突破3000元/噸關口，創下歷史記錄；但粳米期貨價格基本穩定。
（二）多重因素制約糧食供給，未來全球糧價高位波動可能性較大
一是俄烏沖突降低了北半球春耕春播面積。俄烏兩國在全球糧食生產上的重要地位，2021年小麥出口約占全球市場的30%，葵花籽油出口約占全球市場的55%。目前，俄烏兩國所在的黑海地區已進入春耕播種季節。據估計，今年烏克蘭僅能完成70%的播種面積，無疑為新一季世界糧食供給帶來挑戰。若沖突短期內不能解決或者范圍進一步擴大，國際市場糧食供求形勢將面臨重大不確定性。
二是農資價格快速上漲降低了作物產量。早在俄烏沖突前，全球化肥供應已趨于緊張，部分化肥產品價格去年上漲了一倍多。沖突爆發后，俄羅斯禁止向“不友好”國家出口化肥，烏克蘭則禁止全部化肥出口。同時，俄烏沖突推動天然氣價格升至創紀錄水平，化肥生產商不得不限制氨的產量。化肥供應減少和價格上漲，導致北半球春播作物面臨化肥緊缺情況，對作物產量產生負面影響。
三是極端天氣降低了農作物增產預期。全球極端氣候頻發，對農業生產帶來較大不確定性。今年3月以來，印度氣溫飆升至1901年有記錄以來最高的一個月，導致小麥作物在關鍵的生長期枯萎，小麥產量預計可能下降10%至50%。此外，由于連續幾個季節降雨量低于平均水平，肯尼亞、南蘇丹和索馬里等國家和地區的情況也將惡化。
四是疫情反復降低了糧食供應鏈穩定性。疫情的發展和防控政策，可能導致勞動力等農業基本生產要素面臨短缺或延遲供應。同時，疫情防控政策造成的交通中斷、食物購買恐慌等可能打亂食物供應鏈，造成食物損失并引起價格上漲。從近期上海抗疫情況看，糧油等基本生活物資供應問題并不突出，但配送到戶的食品品質問題和腐變問題比較突出。
二、我省糧油安全保障能力存在不足
在省委省政府正確領導下，近年來省市縣各級積極挖潛，在加強糧油安全保障能力建設上取得了明顯成效。2020年，我省全年糧食播種面積、總產量分別為1490.1萬畝、121.2億斤，其中：水稻播種面積954萬畝，總產93億斤，畝產487.5公斤；2021年，糧食播種面積1510.1萬畝、總產124.2億斤，比上年增加20萬畝、3億斤，單產達到了822.4斤，這一組數據都創下了近6年的新高。經持續投入，全省糧食儲備倉容達到138億斤，2020年底實際儲備量540萬噸，預計到今年年底增加到600萬噸（120億斤）。基于比較扎實的儲備，有效應對了2003-2004、2005-2008、2010-2012年的外部市場大幅波動，對我省糧油市場平穩運行起到了重要作用。
但我省糧食自給率一直在低位徘徊，全年全社會總的糧食消費量約465億斤，實際自給率低于30%。隨著人口持續流入和城市化率提升，糧食自給率將會進一步下降，我省糧食安全保障能力存在的不足仍應予以重視。一是糧油產業進一步提升發展的資源條件十分有限。加上糧食生產勞動強度大、省內種糧比較效益低，導致產業吸引力微弱。與主產省開展的產銷合作多是協議等寬松方式，對糧源的掌控力度較弱，緊急時期難以及時運回省內。二是儲備應急保供存在短板，儲糧結構需調整優化。目前，省級（含杭州、寧波兩個副省級市儲備）儲備占比距國家要求主銷省儲量要求的40%尚有缺口。用于直接供應口糧的晚稻和成品糧油儲備占比還有待提高，糧食加工有效產能還不足，加工能力分布區域不平衡；食用油儲備量偏小，與國家儲備要求相比存在缺口，且儲備油油罐容量也不夠。三是國有骨干糧油企業實力還不夠強，通過大企業的收儲與投放來調控穩定市場的效果還不明顯。我省最大糧商---省農發集團旗下省糧食集團，去年銷售規模80億元，經營量503萬噸，其中進口49萬噸，年加工約30萬噸；已具備較好產業基礎，但亟需快速壯大。四是糧油物流體系適應不了應急調運和投放要求。從東北調糧的南北海上大通道還不完整，省內接卸中轉加工能力不足，從中轉點到社區的“最后一公里”，從社區到居民家庭的“最后一百米”的應急配送物流能力還不強。
三、加強我省糧油物資保障能力應對復雜環境挑戰的建議
雖然我國和我省加大了糧食生產激勵引導，但增產潛力總體有限，國際市場波動必將進一步傳導影響國內和我省糧食供求和價格。即使俄烏沖突短期內結束，由于我國面臨國際環境的不確定性，糧油供應仍將面臨壓力，需及早作出應對，并研究部署進一步提振我省糧油產業工作。
為應對復雜環境挑戰，切實加強我省糧油等生活物資安全保障，需充分用好社會各方力量，保持政策措施的適度前瞻性、靈活性并與支付能力基本匹配。為此建議：
一是加強種子、農資和農用燃油保障，組織好省內糧油生產。有關部門要做好當前春播活動的跟蹤服務，加強政策協調、物資保障、社會化服務統籌等，適當提高農資柴油價格補貼。對緊密型的省外糧源基地，與訂單收購任務匹配訂單收購政策予以保障支持。
二是支持多種方式擴大糧油食品生產。支持優勢生產主體就近增加流轉規模、擴大糧油生產，對單戶新增播種面積達到20畝及以上的稻谷、油菜給予訂單收購政策支持；鼓勵發展新型“糧-菜輪作”和“稻-魚（蝦）共養”基地。支持廣大山區丘陵海島發展小麥等旱糧、雜糧，大豆、油菜、芝麻和油茶等油料規模化生產。
三是更好發揮農發集團等骨干糧食倉儲物流企業作用。利用省農發集團等骨干糧食企業在東北地區基地資源、倉儲資源，加大收購優質粳稻和大豆，及時補充省市縣儲備，允許增加收購的糧食暫存在東北；同時做好開啟調回省內的鐵路和海運物流通道有關準備工作。支持農發集團用好“兩個市場、兩種資源”，爭取更多糧食進口配額，成為在國際糧油市場參與度高、國內有重要市場影響力的“浙江大糧商”。
四是加快建立大中城市糧油食品應急物流保通保暢工作機制。構建聯通南北、覆蓋全省的糧油食品物流網絡，加強省內冷鏈物流設施串點成鏈、銜接成網，確保糧油食品進得來、儲得好、流得暢。針對疫情封控條件下“最后一公里”及“最后一百米”配送問題，要依托郵政、京東等快遞企業設立一批應急物資中轉站，落實貨物接駁運輸，做到車輛嚴消毒、人員不接觸、作業不交叉，可配置無人智能快遞車，開展無接觸配送。
五是有序推進多元化糧油食品儲備制度，提高應急保障能力。構建由各級儲備企業為主，重點加工經營企業、大型食堂餐飲企業等為補充的多元多點儲備網絡體系；在鞏固既有原糧和油料儲備數質基礎上，增加儲備生活物資品種，包括成品小包裝糧油、食用鹽等調味品、速凍加工食品、速凍蔬果肉類水產、方便食品等。在保障貨源的條件下，引導安排居民家庭有序存儲3-5日必須糧油食品、蔬果肉類水產和調味品等，尤其是幫助獨居老人等困難家庭做好應對。
六是加強糧油食品市場監測預警研究，為指導糧食生產、科學精準調控糧食市場提供重要工具。建議由糧食主管部門牽頭、依托浙江大學和省農發集團力量，開展省域糧食安全問題持續跟蹤研究。以糧油產業鏈溯源管理為核心，以農地信息多部門實時共享為契入點，整合糧食生產各環節數據，進一步打通糧食生產、流通和消費全鏈條數據，服務糧食市場調控精準化和糧食安全預測預警智慧化需求。
從中長期看，為切實加強我省糧食安全保障，除了“藏糧于地”確保一定生產能力，和“藏糧于技”提高糧食生產儲存效率，還應利用長三角消費市場規模優勢，整合省市縣各級儲備投入形成的產業資源、建立新型儲備運作機制，推動我省大型糧商進一步增強實力、提升糧食市場影響力，從而引導調節糧食市場供求。
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