高山遠山全域土地整治共富模式探索 ——以麗水“大搬快聚共建共富”項目為例

2024-07-03 13:39

1.課題研究背景及意義
本課題以麗水蓮都區“大搬快聚共建共富”項目開發研究分析為載體，積極探索全域土地綜合整治項目的類型、路徑、開發模式及收益來源和更為完整的全域土地整治全棧式服務模式；同時通過對市場、社會資源介入、政府履約、工程建設、產業運營等風險的合理把控，最終構建以投資人+工程+運營模式為例的全域土地綜合整治市場化運作模式，為省農發鄉投集團參與全域土地綜合整治項目提供現實可行的路徑借鑒，持續擴大鄉投集團在浙江省行業內品牌的影響力。
2.全域土地整治模式情況梳理
近些年來，隨著社會發展和不斷的探索嘗試，全域土地整治的運作模式也在不斷更新，主要集中在以下幾個模式，其中EPC模式較為常見，社會資本參與的項目主要有“投資人”模式、“投資人+EPC”模式以及“投資人+EPC+O”模式。詳見圖2.1。

圖2.1全域土地整治模式路徑
3.全域土地整治幾種模式的SWOT分析
3.1優勢
3.1.1模式相對簡單的“投資人”模式
“投資人”模式可在整個全域土地整治過程中提供資金通道服務。此模式具有以下優勢：一是模式簡單，投資人只需提供資金支持，并有一定收益；二是該類項目一般具有較好的信譽度及履約能力，因此還款風險較小。
3.1.2質量相對可控的“投資人+EPC”模式
一是投資人能夠更直接地參與項目執行，與EPC團隊協作，確保項目在技術和質量方面的可控性。二是投資人可以在項目執行過程中發揮更大的項目管理作用，提高項目的執行效率。三是模式操作相對簡單，更能滿足地方政府和施工方對實施效率及短期業績的要求。
3.1.3長期可持續性的“投資人+EPC+O”模式
一是該模式具有以下明顯優勢：對綜合管理成本、工程建設、商業運營等方面具有一定控制力度。二是投資人在項目的建設和運營階段中都有一定程度的參與，確保項目的長期可持續性，可以更全面地管理和控制項目。三是可以滿足地方政府現代農業產業運營需求，增強農民致富能力，致使城鄉要素流通順暢，投資消費興旺。
3.1.4注重生態環境的 EOD模式
一是項目融資優勢：相較于其他的項目，其融資優勢非常顯著。主要體現在貸款利率低，可享受政策性銀行貸款和行業貼息，貸款周期可長達30年，且融資金額大，可高達幾十億。二是落地高效快速：EOD模式試點項目前期申報時間短，落地快，從項目包裝到入庫審批，再到融資落地，平均周期約6個月。
3.2劣勢
3.2.1具有一定風險的“投資人”模式
一是投資風險較難控制：一般情況下，“投資人”模式由于未主導項目建設及運營，具有一定的投資風險性。二是投資收益較難控制：由于投資人僅參與投資階段管控，增大了項目投資收益談判難度，且項目資金回收時間和預期收益金額有一定不可控性；同時如項目所需資金量大，資金不足將難以滿足涉及體量大的全域項目需求。
3.2.2后期運營分開的“投資人+EPC”模式
該模式僅注重投資與建設，若涉及項目運營，則與后期運營分開，具有一定的割裂性。從全產業鏈的角度來看，承包商在該模式下多從建設環節的經濟可行性和工程建造可行性考慮，而對于建設完成后運營期的收益風險預估和評判不做過多考慮。
3.2.3整體把控較難的“投資人+EPC+O”模式
一是項目要整體進行投資把控，風險大。二是中標單位或運營單位的選擇是難點：選定“合適”的總承包商，簽訂“恰當”的承包合同，這是該模式成敗的關鍵。三是“投資人+EPC+O”模式下，一般為聯合體中標，協調難度較大。
3.2.4 伴隨效益挑戰的EOD模式
一是行業跨度大，單一主體不一定具備多領域的復合能力，前端整治與后端運營之前的平衡，可能會影響EOD項目的成效。二是還涉及生態修復、環境景觀打造等公共領域的工程，一般為大型投資項目，且有申報數量限制。
3.3機會
3.3.1建立良好關系的“投資人”模式
一是可以與當地政府建立良好的合作關系，為后續區域市場開拓奠定基礎。二是與經驗豐富的團隊合作，可以更好地利用其專業知識進行項目管理。
3.3.2具備鏈條延伸的“投資人+EPC”模式
一是投資與建設的雙向介入，使項目能夠更好把握，且有機會使盈利鏈條延伸，整體抗風險能力增大。二是收益較為豐富，可增加企業的市場生存能力。
3.3.3更具靈活應對的“投資人+EPC+O”模式
一是通過投資+建設+運營全鏈式開發，參與項目的整個生命周期，可以更靈活地應對項目在不同階段的風險。二是與地方政府合作深度廣，將來可能出現更好的機會。
3.3.4 提升社會效益的EOD模式
一是EOD模式注重社會和環境效益，融資方可多渠道獲取資金，例如用于支持環保基礎設施建設及環保產業發展，解決企業項目建設和產業發展過程中的資金需求而設立的環保貸等金融產品，多元化的融資來源有助于降低整體融資成本。二是EOD模式更加注重項目的可持續發展，強調在土地開發過程中平衡經濟、社會和環境的關系。
3.4威脅
3.4.1整治潛力有限的“投資人”模式
一是指標交易資金方面，可產生指標收益主要為“占補平衡”和“增減掛鉤”指標，這也是吸引社會資本的主要途徑。目前來看，地方政府可整治的潛力十分有限，且其延伸空間動力不足，被其他集成模式替代性較強。二是資金成本沒有優勢情況下較難介入。三是地方政府需求日益復合化。
3.4.2缺乏后端運營的“投資人+EPC”模式
一是該模式有一定集成性，但仍不夠綜合。二是在鄉村振興領域中，缺乏后端產業運營能力。
3.4.3競爭日趨激烈的“投資人+EPC+O”模式
一是投資人需要面對項目運營階段的各種挑戰，包括市場波動、管理風險等。二是投資人需要投入更多的管理資源和成本，以確保項目的可持續運營。三是行業內馬太效應明顯，隨著央企、大型國企、民企的介入，競爭也日趨激烈。
3.4.4 管理難度上升的EOD模式
一是生態環境導向的開發模式要求對土地資源進行更為謹慎地利用，可能限制了一些原本可供開發的區域，影響了開發的規模和效益。二是EOD模式要求開發人員具備更高水平的環境科學和生態學知識，需要采用更為復雜的技術和管理手段，這可能增加了項目的技術難度和管理難度。
4.投資+EPC+O，麗水“大搬快聚”模式的探索情況
4.1市場需求，模式亟需升級換代
4.1.1地方政府要求提高
在鄉村振興戰略的提出、全面建設社會主義現代化強國目標、浙江省示范區任務、人口內聚外遷政策、經濟社會發展需要等因素的推動下，促使當地政府依據地方產業需求調整發展戰略，以適應新的發展階段和目標。
4.1.2傳統模式難以綜合
傳統的全域土地綜合整治模式通過村莊整治、農田整治、生態修復等內容，集中力量改善鄉村的基礎設施，提高農田生產力，并進行生態系統修復。但是單純的土地整治對全面提升鄉村發展水平的程度有限，地方政府也逐步認識到從單純的土地整治轉向打造更為綜合、可持續的發展模式的重要性。
4.1.3市場競爭愈演愈烈
一是中央和地方政府對全域土地綜合整治的支持力度不斷加大，在此背景下，全國范圍內包括一些央企和以浙江省內自然資源集團等為代表的大型企業積極響應國家鄉村振興戰略號召，將目光投向全域土地綜合整治領域，行業內部存在同質化競爭的潛在風險。二是隨著全域土地綜合整治三年行動計劃的推進，產業引入、產業運營、可持續利用好項目區內的資源，已經成為了地方政府的核心訴求之一。
4.2路徑可行，要素資源有效把控
4.2.1政府科學授權
蓮都區政府基于ABO模式即指授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate）模式的優勢，采用此方式授權所屬富民樂居作為項目發包主體，一次性招標確認社會投資人，與富民樂居共同組建項目公司，承擔項目開發建設工作，從而充分激發該地區發展活力。
4.2.2國企投資主導
一是資金來源方面：項目公司作為融資主體向金融機構申請貸款，籌集項目投資資金，確保資金來源。二是項目擔保方面：以“大搬快聚”項目為例，蓮都區政府協調地方所屬國有全資公司負責融資擔保，保障風險可控。三是安置房代售方面：項目公司作為代售主體，對于未按計劃如期出售的部分由富民樂居公司回購，降低市場銷售風險。四是項目團隊組建方面：項目管理團隊涵蓋規劃、營銷、建設、財務等多個領域，項目整體管理水平專業。
4.2.3專業施工建設
鄉投集團與省建投、省建工組成聯合體共同競標，省建工集團作為項目施工單位。省建工集團是一家以設計研發為引領，集房屋建筑、鋼結構、幕墻裝飾、軌道交通、機電安裝、地基基礎、市政工程、水利水電、地下空間、特種結構施工及投融資為一體的大型國有企業，是全國首批房屋建筑工程施工總承包特級企業。
一是技術實力方面：施工單位具有豐富經驗和先進技術，確保施工質量和工期控制。二是施工人員方面：施工單位人員專業素養高，有健全的安全管理體系，能有效降低事故風險，確保施工過程中的安全。三是施工質量方面：施工單位具備合規施工資質，施工過程中確保進行質量檢驗、實驗把關、原材料采購把關。

圖4.1“大搬快聚”項目一期整體流程
4.3優勢突出，更能滿足地方需求
在全域土地整治項目中，實施模式將直接影響項目的可行性和長期效益。課題組針對麗水“大搬快聚共建共富”項目開展問卷調查工作，共計發放問卷50份，回收50份，有效問卷50份。有效問卷中，村民30份，政府工作人員5份，項目建設者7份，項目投資者8份（部分題目為多項選擇）。
根據問卷反饋，“投資人+EPC+O”模式憑借其在此項目中發揮的獨特的優勢，通過項目實施將地處山區和地質災害隱患點的困難群眾搬遷出來，逐步完善安置區生產性基礎設施和公共服務設施建設，可以基本解決搬遷農民的生產生活問題，并通過扶持政策有效提高了農戶的綜合發展能力。
5.全域整治項目實施中的風險把控與改進建議
5.1麗水項目實際運營中存在問題與困難
一是超支風險：投資協議規定和政策的變更可能導致成本的增加。二是政策處理問題：政策的處理不當可能影響項目的推進和成本。三是項目進度問題：如果出現部分事項辦理流程時間延長，可能導致整體進度受阻。四是資金平衡與財政壓力：銀行融資利率波動和政策限制可能導致項目融資計劃的不確定性，增加資金成本，影響項目的總體投資回報。五是環保治理與社會影響：施工期和運營期環境治理需要綜合考慮廢水、廢氣、噪聲和固廢等因素，可能面臨監管、執行和社會輿論壓力。六是銀行融資與財務風險：由于政策、市場等原因，融資難度增大，可能導致項目現金流問題和建設進度受限。
5.2麗水項目后期運營分析及建議
一是成本控制：從大局角度出發尋求最優解決費用超支的方案，在保證項目平穩運營同時，控制成本，提升效益，為項目后續結算預留空間，減少風險。二是股東協調：項目推進要考慮本地實際情況，尋找屬地化解決方案，在合理合規情況下利用資源、渠道等優勢去積極溝通和爭取，尋求多方協助與支持，群策群力，平時配合、支持相關部門和單位工作，做好關系維護。三是資金統籌：制定合適的資金管理計劃，確保政府的財政壓力可控以及項目的投資回報。四是人才匹配：提升項目管理團隊的專業水平，繼續加強對相關領域人才的培養，優化團隊結構，提高員工的專業素質和管理能力，為項目的順利實施提供有力保障。
6.鄉投集團實施全域土地整治發展與展望
6.1因地制宜打造模式，豐富項目實施盈利鏈
“萬畝方”高品質糧油生態循環農業基地項目于2023年10月啟動，以湖州東林項目為試點落地施工，可作為全域土地綜合整治項目F+EPC+O模式的產業運營端落地項目。由于該產業模式具備良好的經濟效益，可充分發揮其“以工補農”、平衡投資的重要作用。在鄉投“十四五規劃”期間，可利用“有機廢棄物高值化利用+規模農業”的商業模式實現在全省快速復制推廣，掌握更多的耕地核心資源，培育鄉投集團在農業產業運營端的核心競爭力，打造全域土地綜合整治業務以外的第二利潤源。
6.2深度介入EOD等開發模式，拓展全域土地整治支撐點
EOD項目的體量通常較大，涉及規劃、建設、運營等多個環節，因此對建
設單位來說具有巨大的利益潛力。這些項目通常需要經過自然資源部等部門的嚴格審批，以確保其符合國家政策和法規。同時，EOD模式的實施具有集聚效應，能夠吸引更多的資源和資金投入，一旦項目成功實施，將在行業內獲得高度的市場美譽度和推廣力。這對于推動地區經濟發展、改善生態環境質量、提高人民生活水平都具有重要的意義。
在鄉投“十四五規劃”期間，可以將生態環境治理項目與相關資源和產業開發創新項目進行搭配。通過整體統籌和一體化實施，將生態環境治理內容與產業開發內容進行項目整合，統一做好項目成本和收益的綜合測算。這樣可以實現生態環境資源化和產業經濟綠色化，推動地區經濟的可持續發展。
6.3依托產業運營平臺，增強鄉村建設市場集聚力
產業集成與發展是決定全域土地整治項目是否中標或者落地的勝負手、關鍵牌。鄉投集團正在打造形成以產業發展為動力翼、集成服務為發展翼的鄉村振興發展新模式，切實承擔起助力鄉村振興和促進共同富裕的主平臺作用。
在全域土地綜合整治項目中，整治后的集中連片土地急需產業導入，而“EPC+O”模式以及“F+EPC+O”模式中涉及到的產業運營模塊，可以滿足地方政府對現代農業產業資源導入的需求，鄉投集團將通過建設四大平臺來實現產業資源要素流通交易，助力增強農民的致富能力。